Tendo sido convidado e aceite participar no 1.º Congresso Angolano de Direito Eleitoral, realizado a 7 e 8 de Dezembro de 2023, por motivos técnicos não consegui apresentar a minha comunicação online. Fica aqui o texto da apresentação.
Por Rui Verde (*)
Especificidade da eleição local. Um sistema eleitoral local não tem necessariamente de replicar o sistema nacional. Apesar de em ambos os casos estarmos perante a escolha de representantes em processos democráticos, a natureza das eleições e dos órgãos é algo diferenciada.
Em muitos países, a taxa de abstenção nas eleições autárquicas é maior do que em eleições nacionais[1], além disso a governação local está dedicada a questões muitas vezes diferentes dos temas nacionais. Até certo ponto, embora isso seja disputável, sobretudo em países politicamente polarizados como Angola, entende-se que a política local será essencialmente não-ideológica. Nos Estados Unidos, durante muitos anos, os académicos argumentaram que havia pouca diferença entre as políticas dos responsáveis eleitos localmente pelos partidos Democrata ou Republicano porque a maioria das questões políticas locais eram técnicas e não políticas. Como escreveu Adrian, “não existe uma forma republicana de pavimentar uma rua e nenhuma forma democrática de instalar um esgoto.”[2] Há que referir, também, que a questão da representação das várias minorias e interesses se coloca com especial acuidade a nível local.[3]
É esta diferenciação estruturante que serve de ponto de partida para um curto comentário acerca do presente sistema eleitoral previsto para as Autarquias Locais em Angola, abordando dois temas em concreto. Em primeiro lugar, proceder-se-á a uma descrição sumária do actual modelo constitucional-legal de eleição autárquica, em segundo lugar, a uma breve reflexão sobre o papel do poder tradicional, atendendo à pressão demográfica indesmentível em Angola.
O poder local na Constituição
A sede primeira sobre o poder local no ordenamento jurídico angolano é a Constituição (CRA) que dispõe sobre o tema nos artigos 213.º e seguintes.
Aí se determina que as “ formas organizativas do Poder Local compreendem as Autarquias Locais, as instituições do Poder Tradicional” (art.º 213, n.º 2) e que as Autarquias Locais “ têm, de entre outras e nos termos da lei, atribuições nos domínios da educação, saúde, energias, águas, equipamento rural e urbano, património, cultura e ciência, transportes e comunicações, tempos livres e desportos, habitação, acção social, protecção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento económico e social, ordenamento do território, polícia municipal, cooperação descentralizada e geminação.” (art.º 219.º), prevendo-se vários órgãos como uma “Assembleia dotada de poderes deliberativos, um Órgão Executivo Colegial e um Presidente da Autarquia” (art.º 220.º, n.º 1).
Em termos de sistema eleitoral, a Constituição estabelece que a “Assembleia é composta por representantes locais, eleitos por sufrágio universal, igual, livre, directo, secreto e periódico dos cidadãos eleitores na área da respectiva autarquia, segundo o sistema de representação proporcional.” (art.º 220,n.º 2), o “Órgão Executivo Colegial é constituído pelo seu Presidente e por Secretários por si nomeados, todos responsáveis perante a Assembleia da Autarquia.” (art.º 220, n.º 3) e o Presidente do Órgão Executivo da Autarquia é o cabeça da lista mais votada para a Assembleia. (art.º 220, n.º 4). Finalmente, no artigo 220, n.º 5 é definido que as “candidaturas para as eleições dos Órgãos das Autarquias podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei.”
Acerca das instituições do poder tradicional, a Constituição reconhece-as nos seus artigos 223.º e seguintes, remetendo para o direito consuetudinário a sua designação, e para a lei a sua articulação com as Autarquias Locais (art.º 225.º).
Consequentemente, existem, de acordo com a Constituição duas formas de Poder Local, as Autarquias Locais e o poder tradicional, cuja relação não é estabelecida na lei fundamental. Em relação às autarquias é desde logo definido o seu modo de eleição, o que não acontece, naturalmente, com o poder tradicional.
O sistema eleitoral das Autarquias Locais
Para a descrição do sistema eleitoral previsto para as Autarquias Locais, à Constituição, deve-se juntar a Lei Orgânica sobre a Organização e Funcionamento das Autarquias Locais (Lei n.º 27/19 de 25 de Setembro), bem como a Lei Orgânica sobre as Eleições Autárquicas (Lei n.º 3/20, de 27 de Janeiro), a que nos ateremos nesta descrição.
Como mencionado, temos a considerar três órgãos nas autarquias: a assembleia, o executivo e o presidente. Atentando, ao município, a autarquia por excelência (artigo 218.º da CRA), verificamos que destes órgãos apenas dois, a assembleia e o presidente são eleitos. O executivo é designado pelo presidente da câmara. Na verdade, dispõe o artigo 29, n.º 2 da Lei de Organização e Funcionamento das Autarquias, que a Câmara Municipal (o executivo) é composta por Secretários nomeados pelo Presidente da Câmara, embora responsáveis perante a Assembleia Municipal. A exoneração de Secretários compete ao Presidente da Câmara (artigo art.º 31, n.º 1, b).
Assim, nos municípios há dois órgãos electivos e é sobre eles que nos debruçaremos. Trata-se da Assembleia Municipal e do Presidente da Câmara.
Os membros dos órgãos electivos são eleitos por sufrágio universal, igual, directo, secreto e periódico pelos cidadãos residentes na circunscrição local (artigo 15.º da Lei das Eleições Autárquicas-LEA). O artigo mais relevante da LEA é o artigo 40.º que define o modelo electivo em lista única para a Assembleia e a Presidência da Câmara, replicando o modelo constitucional nacional que tanta polémica tem levantado. De facto, nos termos desse normativo haverá apenas uma lista. Estabelece o artigo 40.º da LEA que as candidaturas a Presidente da Câmara são apresentadas no quadro da apresentação das listas de candidatos a membros da Assembleia da Autarquia Local (art.º 40, n.º1), sendo que o candidato a Presidente da Câmara é aquele que surgirá em primeiro lugar na lista de candidatos a membro da Assembleia (art.º 41, nº 2). Nestes termos em cada Boletim de Voto será impresso o nome quer do Partido, Coligação ou Grupo de Cidadãos concorrentes, quer o nome do candidato a Presidente da Câmara e respectiva fotografia tipo-passe, a sigla e os símbolos da candidatura (artigo 17.º da LEA). Será eleito Presidente da Câmara aquele que estiver na lista que obtiver o maior número de votos, ainda que não a maioria absoluta, ficando com o direito a nomear todo o executivo (artigo 21.º da LEA). Os membros da Assembleia Municipal são eleitos segundo o sistema de representação proporcional, seguindo-se o método de Hondt para conversão dos votos em mandatos de acordo com as regras do artigo 29.º da LEA.
Refira-se que este sistema electivo, bem como as regras atinentes ao Boletim de Voto já foram sufragadas constitucionalmente pelo Acórdão n.º 111/2010 do Tribunal Constitucional quando apreciou o texto que ficou denominado como Constituição de 2010.
Temos assim um misto de sistema maioritário de uma volta que elege o Presidente da Câmara com o sistema proporcional que determina a composição da Assembleia Municipal.
Alegar-se-á em sua defesa que ao mesmo tempo garante a eficiência do governo (sistema maioritário de uma volta) com uma ampla democracia (sistema proporcional para a constituição da Assembleia).
Mas, também se poderá dizer que mantém o “defeito” de uma eleição não totalmente directa do Presidente, que muitos criticam na CRA com referência à eleição do Presidente da República.
Também para aqueles que gostam da comparatística portuguesa, se referirá que não segue o modelo português em que a eleição do Presidente da Câmara é separada da eleição da Assembleia Municipal, podendo um partido ganhar a Presidência e perder a Assembleia como acontece neste momento em Lisboa, além de qua o executivo (Vereação) é formado de acordo com os resultados eleitorais, dependendo da vontade presidencial apenas a distribuição ou não de pelouros[4].
Neste aspecto, o modelo português poderia ser pedagógico, pois ensinaria os diversos partidos, habitualmente polarizados, a entrar em acordos de governo local, o que constituiria uma base de bom espírito democrático de diálogo e tolerância.
Como referência inovadora, há que mencionar que grupos de cidadãos eleitores podem sem qualquer autorização apresentar-se às eleições autárquicas (art. 44.º da LEA) desde que sejam em número mínimo de 150 cidadãos eleitores na respectiva circunscrição (art.º 48, n.º 1 da LEA).
Poder tradicional e expansão demográfica
É um facto que a demografia angolana tem sofrido uma explosão. “Entre 1960 e 2020, a população de Angola cresceu 6,2 vezes, chegando a mais de 30 milhões de habitantes, um aumento mais expressivo do que o que se observou nos países da África Subsaariana (5,1x) e do que noutras regiões, como o Leste Asiático (2,3x) e a América Latina (2,9x).”[5]
É evidente que este número de habitantes não é consentâneo com o actual número de municípios angolanos, 164. Basta lembrar que Portugal, com 10 milhões de habitantes, conta com 308 municípios.
Se é um facto que o número actual de municípios em Angola não corresponde às necessidades reais da população, também é facto que a ideia de aumentar o número dos 164 para 581 é absurdamente impossível, quer por razões financeiras, quer por razões administrativas e burocráticas.[6]
Há assim que procurar respostas inovadoras, possíveis e constitucionais. É neste sentido, que tem relevo a sistemática constitucional ao colocar as instituições do poder tradicional no título referente ao poder local, onde também estão inseridas as autarquias locais. Aliás, o mesmo acontece com a Lei Orgânica do Poder Local, Lei n.º 15/17 de 8 de Agosto, que versa sobre as Autarquias Locais e as Instituições do Poder Tradicional.
A sistemática constitucional e legal esboça um início de resposta à questão que colocámos acima. À sistemática temos de adicionar algumas considerações acerca do actual paradigma do Direito. Não podemos pensar o Direito ainda nos termos dos quadros racionais positivos dos séculos XVIII e XIX que aplicam uma única ementa a toda a regulação da vida social. Não aprofundando o tema aqui, temos de considerar o Direito como um sistema aberto[7]que permita várias intersecções materiais e contributos e não apenas um positivismo fechado, único e redutor. É neste contexto, que é importante permitir que as instituições do poder tradicional assumam a função de autarquia local onde estas não existam e sejam necessárias.
A realidade imporá que existam dois tipos de Autarquias Locais vigentes, aquelas que serão reguladas pelo direito positivo e aquelas derivadas do direito consuetudinário e reguladas pelo costume, aceitando-se uma pluralidade de regimes, legal e costumeiro[8], com vista à efectiva implantação dum poder local descentralizado e próximo da população, aceitando-se a “presença de mais do que uma ordem normativa num campo social.”[9]
Trata-se no fundo de concretizar um desiderato sistemático da Constituição que ao colocar quer as Autarquias Locais formais, quer as Instituições do Poder Local na égide do Poder Local, não comete um erro, como afirmam alguns, mas abre pistas para a consideração dum verdadeiro pluralismo jurídico em Angola que funcionará como solucionador de problemas ligados à eficácia da máquina estatal.
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[1] Anzia SF. 2013. Timing and Turnout: How Off-Cycle Elections Favor Organized Groups. Chicago: Univ. Chicago Press ou Hajnal ZL. 2009. America’s Uneven Democracy: Race, Turnout, and Representation in City Politics. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press.
[2] Adrian CR. 1952. Some general characteristics of nonpartisan elections. Am. Political Sci. Rev. 46: 766–786, p. 766.
[3] Abott, Carolyn, and Asya Magazinnik. “At-Large Elections and Minority Representation in Local Government.” American Journal of Political Science 64, no. 3 (2020): 717–33.
[4] Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro
[5] Grupo de Estudos Económicos (2023), Transição demográfica em Angola: ónus ou bónus? MakaAngola, https://www.makaangola.org/2023/07/transicao-demografica-em-angola-onus-ou-bonus/
[6] Verde, Rui, (2022), O “(ir)racional” dos 581 municípios, MakaAngola, https://www.makaangola.org/?s=munic%C3%ADpios
[7] Viehweg, T. Topik und Jurisprudenz, 1954; Perelman, Ch. Das Reich der Rhetorik; Rhetorik und Argumentation, 1980
[8] Cfr. Feijó, Carlos, A coexistência normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem
Jurídica Plural Angolana, Coimbra, Almedina, 2012.
[9] Fernandes, T. 2009. O poder local em Moçambique. Descentralização, pluralismo jurídico e legitimação. Porto, Edições Afrontamento, p. 40.
